¿Cómo interpretar la creación de una “liga de gobernadores”?

Por Penélope Vaca Avila,
Doctora en Ciencia Política (UNAJ/UNSAM)

 

En las últimas semanas los gobernadores han resurgido como actores fundamentales de la política argentina. El momento es clave: un escenario de alto voltaje por el arrastre de problemas económicos que amenazan complicarse y un anticipado clima preelectoral. Se respira una atmósfera enrarecida, no sólo por las preocupantes noticias internacionales, sino por el alto nivel de conflicto interno en el seno de las dos principales coaliciones partidarias. Eso ha llevado a los gobernadores vinculados al oficialismo a reunirse en varias ocasiones durante las últimas semanas para intercambiar opiniones y hacer declaraciones públicas sobre los problemas que más les afectan, en un tiro por elevación a la figura presidencial. Los encuentros han terminado en la creación formal de una “liga de gobernadores”.

¿Cómo interpretar este hecho? No es fácil dado que la relación vertical entre los distintos órdenes de gobierno suele transitar derroteros sinuosos. La estructura federal del Estado argentino multiplica las posibilidades de cooperación y conflicto, demandando una constante negociación entre presidente y gobernadores. En este contexto, ¿podemos organizar de un modo inteligible la lógica de las relaciones entre los dirigentes provinciales y el primer mandatario? ¿Qué factores determinan esta cooperación multinivel?

Antes de analizar posibles explicaciones, algunas reflexiones necesarias sobre los sistemas federales para entender mejor el contexto institucional. En este tipo de estructura, el desafío es encontrar un equilibrio entre la distribución territorial del poder y la adecuación de las decisiones sobre políticas públicas a las necesidades y preferencias de los ciudadanos. Si bien es evidente que muchos bienes públicos resultan producidos de modo más eficiente por los gobiernos locales, que pueden atender las necesidades y preferencias específicas de su población, también se necesita cierta cultura política federal que preserve la unidad en la diversidad y permita resolver problemas compartidos. Sin embargo, para lograr esto último se ponen en juego los clásicos problemas de acción colectiva: el principal dilema de los estados federales es evitar que el Gobierno central erosione el autogobierno de los estados federados y, a la vez, que los estados federados socaven el federalismo mediante conductas abusivas (free-riding). Si los costos de decisión aumentan en los sistemas unitarios, en los federalismos multinivel lo que aumenta son los costos de coordinación.[1]

La matriz de reglas federales en Argentina (la Constitución y sus leyes de desarrollo), aunque adjudica competencias y genera ámbitos de actuación delimitados,[2] también otorga importantes grados de libertad tanto para los actores políticos provinciales como para los nacionales. Así, el federalismo más que una distribución definitiva de autoridad es un proceso abierto estructurado institucionalmente: “una matriz multinivel y multicéntrica de gobernanza con competencias exclusivas, compartidas y controles que requieren negociación”.[3] Ello se traduce en una situación de equilibrio inestable donde los ejecutivos provinciales funcionan fundamentalmente como un engranaje de intermediación entre sus ciudadanos y el Gobierno nacional, haciendo llegar las prioridades de su población a las esferas nacionales y, a la vez, acomodando los designios presidenciales en su territorio, basculando entre la autonomía y la interacción.

Teniendo esto en mente, analicemos las cuestiones que pueden condicionar esta colaboración vertical. La pertenencia a un mismo partido político es quizás el factor más influyente para que exista cooperación en los sistemas federales. En su estudio clásico sobre federalismo, William Riker afirma que la pertenencia partidaria condiciona las acciones de los funcionarios gubernamentales multinivel. Así, cuando los presidentes cuentan con líderes de su mismo partido en los gobiernos subnacionales se crea un sistema político vertical “armónico” que favorece la disciplina de los representantes locales, la cooperación intergubernamental y la coherencia de las políticas públicas. Sin embargo, cuando los líderes nacionales cuentan con pocos copartidarios subnacionales, la gobernanza verticalmente dividida se torna poco armónica, generando relaciones no cooperativas e incoherencia en las políticas públicas.[4] Así, la “alineación partidista vertical” permite que las autoridades nacionales tengan un control territorial y un despliegue de su agenda más efectivo.

El “gobierno dividido vertical”[5] da lugar, por tanto, a dos tipos de conductas no cooperativas. Las autoridades nacionales pueden utilizar su poder para recompensar estratégicamente a sus copartidarios subnacionales y castigar a sus oponentes, usando transferencias y subsidios para premiar a sus simpatizantes y castigar a dirigentes de partidos rivales, minando su capacidad para conseguir objetivos programáticos.[6] Sin embargo, las unidades subnacionales gobernadas por la oposición también pueden obstaculizar la implementación de las políticas nacionales en su territorio, principalmente si la política conlleva una clara atribución de responsabilidad.[7] Siendo esta la regla, no se cumple sin embargo a raja tabla. El panorama real es más complejo, ya que podemos encontrar ejemplos recientes de gobernadores del mismo partido que desafían al presidente y gobernadores opositores que se alinean con el gobierno nacional.

Esto último ocurre más frecuentemente en años no electorales. La proximidad de los comicios pone a las figuras políticas en el centro de la discusión pública y mediática, aumentando la premura en mostrar logros, el costo de cometer errores y la necesidad de trasladar responsabilidades. Así se evidenció durante la pandemia, donde pudimos observar una dinámica cooperativa entre presidente y gobernadores opositores durante el 2020 que se fue minando hasta la crispación a medida que se acercaban las elecciones legislativas de noviembre 2021.[8] Por el contrario, en años no electorales, la menor presión pública permite a los líderes políticos adoptar una posición más cooperativa, facilitando los acuerdos, incluso entre actores de distinto signo político. Podemos identificar así un segundo factor determinante de la cooperación vertical intergubernamental: el calendario electoral.

En las últimas semanas, se observa una coyuntura macroeconómica cada vez más preocupante, sin medidas presidenciales que la frenen. La aceleración de la inflación, la escasez de combustible y el control de los planes sociales son algunos de los temas sensibles que los líderes subnacionales quieren discutir con el presidente Alberto Fernández. Y es urgente: los gobernadores están prácticamente en un escenario de precampaña. Ante un presidente con dificultad para asegurar su propia reelección, muchos distritos provinciales anticiparán los comicios previendo un bajo o nulo efecto arrastre. Seguramente, 2023 será el año electoral con mayor cantidad de elecciones provinciales desacopladas desde 1983. Marzo está a la vuelta de la esquina y hay que empezar a mostrar logros en los territorios a la vez que salvaguardarse de posibles “cisnes negros”. Ya lo subrayó recientemente un conocido portal: “La falta de gasoil y su impacto en las economías regionales se suman a una larga lista de reclamos, que tienen como eje la percepción de que la falta de rumbo del Gobierno ya está horadando sus chances electorales. Y con eso no se juega”.

Es tal el grado de preocupación que los mandatarios se han visto obligados a desplegar una estrategia de cooperación colectiva horizontal, poco frecuente en Argentina a diferencia de países como Brasil o Uruguay, donde existen asambleas permanentes de líderes subnacionales. Varios meses de reuniones informales en el Consejo Federal de Inversiones han dado lugar al  armado de una “liga de gobernadores” en la reciente “cumbre del Chaco”, lo que los constituye formalmente como un grupo político con sus propias demandas. Así, a pesar de la “armonía” multinivel que uno esperaría encontrar entre gobiernos ejecutivos del mismo signo político, el calendario electoral presiona lo suficiente como para encontrar una excepción a esta regla, además en clave de acuerdo colectivo. La existencia de una “liga de gobernadores” reclamando al Gobierno que intervenga es quizás, más que otra cosa, un indicador de lo delicado de la actual coyuntura.

Buenos Aires, 28 de junio 2022

[1] Breton, A. (1987) “Towards a Theory of Competitive Federalism”, European Journal of Political Economy, 3:263-329.

[2] El marco constitucional argentino no es muy preciso en el reparto concreto de competencias, lo que permitió desplegar distintos procesos de reasignación de funciones a lo largo de la historia. Básicamente, el gobierno federal tiene responsabilidad exclusiva en materia de relaciones exteriores, emisión de moneda, regulación del comercio, navegación interior y exterior y defensa. Las provincias tienen el derecho de adoptar sus propias constituciones y, por ende, de diseñar su sistema institucional de acuerdo a sus preferencias, imponer y recaudar algunos impuestos, iniciativa en las políticas públicas provinciales y la implementación de las nacionales, contraer préstamos y emitir bonos, crear sus propias empresas de servicios públicos, industrias y bancos y, finalmente, son responsables de crear y financiar a los gobiernos municipales. Existen competencias compartidas en varios sectores, entre ellos la administración de justicia, la educación primaria y secundaria y la seguridad social. En Benton, A. (2003) “Presidentes fuertes, provincias poderosas”, Política y Gobierno, X (1).

[3] Colomer, J. (1999) “Las instituciones del federalismo”, Revista española de ciencia política, 1.

[4] Riker, W. y Schaps, r. (1957) “Disharmony in Federal Government”, Behavioral Science, 2(4).

[5] Es decir, cuando el partido en el gobierno central no controla la mayoría de los gobiernos provinciales (Colomer, 1999).

[6] Según establece el clásico modelo de Cox y McCubbins (1986) “Electoral Politics as a Redistributive Game”, Journal of Politics, 48(2).

[7] Niedzwiecki, S. (2016) “Políticas sociales, atribución de responsabilidad y alineamientos políticos: un análisis subnacional de Argentina y Brasil”, Estudios Políticos Comparados, 49 (4).

[8] Ernesto Calvo puso en evidencia esta dinámica a todo o nada en un artículo escrito en esa coyuntura, donde muestra que el federalismo puede ser un entorno institucional desgastante en situaciones de crisis y contextos electorales.